Государство как система. Том 3. Бюджетирование, уровни управления и кадровый суверенитет

Предисловие к Тому 3#

Третий том завершает описание фундаментальных механизмов процессного управления, охватывая бюджетирование, уровни управления и кадровый суверенитет. Эти разделы требуют особенно тщательной методической проработки, поскольку именно здесь принимаются стратегические решения, определяющие жизнеспособность всей системы.

Игорь Владимирович Краев внёс определяющий вклад в структурирование этого тома. Им разработаны методики процессного бюджетирования и принцип незаменимых направлений, позволяющие прекратить войну ведомств за ресурсы и перейти к управлению бюджетами сквозных процессов. Также в полном объёме выполнена работа по построению и верификации расчётных моделей, представленных в приложениях — от высвобождения капитала до оценки окупаемости инвестиций в обучение.

Практические кейсы и чек-листы по уровням управления, вошедшие в этот том, основаны на реальных проектах, реализованных при непосредственном участии Игоря Владимировича. В частности, модели синхронизации межведомственных стыков и стратегической сессии по развитию региона.

Часть V. Бюджетирование и измерение эффективности#

Глава 17. Процессное бюджетирование: как прекратить политический торг#

Почему бюджет, свёрстанный ведомствами, не может быть сбалансированным#

Три структурных порока ведомственного бюджета:

Вывод: бюджет, свёрстанный ведомствами, не может быть сбалансированным в принципе — потому что проблема не в людях, а в архитектуре системы.

Принцип незаменимых направлений#

Три критерия незаменимости:

1. Необратимость последствий — если последствия нельзя исправить в обозримом будущем.
2. Цепная реакция — если недофинансирование запускает каскад отказов.
3. Пороговый эффект — если есть критический порог, ниже которого система перестаёт функционировать.

Три категории бюджета:

Равномерный секвестр — гарантированный провал. Он не учитывает разную природу расходов. Лучше отказаться от второстепенного, чем угробить главное.

Кто должен составлять бюджет: межведомственные специалисты#

Почему не ведомственные финансисты:

• Конфликт интересов (оценивают за защиту ведомственного бюджета)
• Отсутствие данных смежников
• Ведомственная оптика

Кто такие межведомственные специалисты:

• Аналитики, административно не подчинённые ведомствам-участникам
• Подчиняются процессному офису региона
• Владеют тремя операционными показателями и шестью приоритетами

Пять функций межведомственного специалиста:

1. Сбор и верификация данных
2. Расчёт трёх вариантов бюджета (пессимистичный, реалистичный, амбициозный)
3. Выявление разрывов и двойного счёта
4. Подготовка материалов для тандема
5. Сопровождение защиты бюджета

Почему бюджет должен приниматься или отклоняться целиком#

Попунктное голосование — разрушение бюджета. Бюджет — не корзина, а инженерная конструкция. Выдернул один элемент — рухнул процесс.

Пакетное принятие:

• Один вопрос: «Принимается ли бюджет процесса?» — Да / Нет
• Отклонение — с обязательной формулировкой замечаний
• Доработка — две недели
• Двухуровневая система: межпроцессный баланс на совете владельцев, пакетное голосование на комиссии

Глава 18. Универсальные показатели эффективности#

Почему деньги — плохой советчик при оценке эффективности#

Освоение бюджета и экономия — ложные показатели. Они измеряют затраты, а не результат. Можно освоить 100% бюджета и не создать никакой ценности.

Три операционных показателя — универсальная рамка:

Алгоритм подбора KPI:

1. Определить ценность для внешнего потребителя (Выработка)
2. Определить замороженный капитал (Запасы)
3. Разделить расходы на производительные и реактивные (Операционные расходы)
4. Проверить через шесть приоритетов

Три механизма защиты от ложных KPI:

1. Тест на манипулируемость — может ли показатель улучшиться, а реальность ухудшиться?
2. Тест на смещение цели — не приведёт ли улучшение показателя к преследованию показателя, а не цели?
3. Тест на системное воздействие — как улучшение показателя повлияет на смежные процессы?

Как измерить вклад ведомства в общий результат: через стыки#

Сумма локальных оптимумов не равна системному оптимуму. Вклад ведомства измеряется не тем, насколько хорошо оно выполнило свою функцию, а тем, насколько качественно оно передало результат на следующий этап.

Алгоритм построения KPI ведомства через стыки:

1. Определить, в каких сквозных процессах участвует ведомство
2. Для каждого стыка определить параметры передачи результата
3. Определить KPI стыка (своевременность, комплектность, качество)
4. Агрегировать KPI стыков в KPI ведомства
5. Проверить через шесть приоритетов

Отраслевые показатели на базе трёх сквозных показателей#

Семь кластеров с примерами KPI:

Правило минимализма: на дашборд руководителя — не больше 3–5 показателей, соответствующих текущему ограничению системы.

Как отличить созидателя от имитатора#

Пять фильтров:

Три типа имитаторов:

• Поневоле — хороший специалист, загнанный системой
• По незнанию — не умеет управлять по-другому
• По призванию — сознательно выбрал имитацию как образ жизни

Первых двух можно перевоспитать, с третьим — расставаться.

Часть VI. Уровни управления: от муниципалитета до федерации#

Глава 19. Муниципалитет: первый уровень, где люди видят результат#

Пять особенностей муниципального управления#

Двенадцать типовых процессов муниципалитета#

1. Подготовка к отопительному сезону
2. Содержание и ремонт дорог местного значения
3. Благоустройство дворовых и общественных территорий
4. Обращение с твёрдыми коммунальными отходами
5. Обеспечение жильём
6. Дошкольное образование
7. Общее и дополнительное образование
8. Культура и досуг
9. Физическая культура и спорт
10. Социальная поддержка
11. Обеспечение первичных мер пожарной безопасности и защита от ЧС
12. Муниципальные закупки и бюджетный процесс

Как организовать процессную команду в условиях кадрового голода#

Модель совмещённых ролей:

• Лидер процессного управления (заместитель главы или сам глава) — 20% времени
• Аналитик-методолог (экономист, бухгалтер или ИТ-специалист)
• Владельцы процессов (начальники отделов и руководители учреждений)
• Ведущий обсуждений (лидер или приглашённый модератор)

Программа подготовки для муниципального уровня — 6 модулей за полгода:

1. Основы процессного мышления (2 дня)
2. Шесть приоритетов управления (1 день)
3. Управление стыками (1 день)
4. Измерение эффективности (1 день)
5. Тандемная работа (1 день)
6. Защита проекта

Пирамида наставничества: внешние методологи → региональные наставники → муниципальные стажировочные площадки.

Кейс: синхронизация дорожных работ и ремонта сетей#

Исходная ситуация: 40% отремонтированных улиц раскапывались в течение года после ремонта. Потери — 80 млн рублей за три года.

Решение: тандем «Дороги — Сети», семь встреч, единый план-график на три года, горизонтальное соглашение.

Результаты: реактивные расходы — с 40% до 8%, экономия — 22 млн рублей за год, жалобы — минус 70%, судебные споры прекратились.

Глава 20. Регион: уровень, где стыкуются отрасли#

Пять особенностей регионального управления#

1. Межотраслевой характер — разные министерства с разными бюджетами
2. Собственные доходы и бюджетная самостоятельность
3. Функция методологического центра для муниципалитетов
4. Наличие ограничений, которые невозможно решить на региональном уровне
5. Политический масштаб — губернатор — публичная фигура федерального уровня

36 процессов регионального управления#

Три контура:

Семь операционных кластеров:

• А. АПК и потребительский рынок (4 процесса)
• Б. Транспорт, дороги и логистика (4 процесса)
• В. Промышленность и девелопмент (4 процесса)
• Г. Энергетика и ЖКХ (4 процесса)
• Д. Медицинская безопасность (4 процесса)
• Е. Демографическая устойчивость (3 процесса)
• Ж. Физическая безопасность (3 процесса)

Как выстроить межведомственное взаимодействие#

Шесть элементов устойчивого межведомственного взаимодействия:

1. Реестр стыков
2. Горизонтальные соглашения
3. Регулярные стыковочные встречи
4. Сквозные KPI
5. Эскалационная цепочка
6. Кадровая преемственность

Семь механизмов защиты при смене руководителей:

1. Нормативное закрепление
2. Встроенность в бюджетный процесс
3. Процессный офис как хранитель методологии
4. Обязательный вводный курс
5. Реестр владельцев процессов с персональной ответственностью
6. Меморандум преемнику
7. Принцип двух ключей

Кейс: синхронизация Минстрой — Минэнерго — Минтранс#

Исходная ситуация: три министерства, три плана, ноль результата. Микрорайоны построены, но без света и дорог. Время от идеи до заселения — 3 года.

Решение: политандем из заместителей трёх министерств, семь встреч, единый план-график «Микрорайон — Сети — Дороги».

Результаты: время до заселения — 1,5 года, незаселённых микрорайонов — ноль, реактивные расходы — минус 80%.

Глава 21. Федеральный округ и федерация: уровень, где задаются правила#

Шесть особенностей федерального уровня#

1. Отрыв от операционной реальности
2. Нормотворческая функция
3. Необходимость управлять через институты
4. Высокая инерционность
5. Межведомственная конкуренция высшего уровня
6. Двойная роль федерального округа

Семь федеральных тандемов#

Архитектура процессного управления страной#

Четыре уровня:

1. Федерация — задаёт правила
2. Федеральный округ — координирует межрегиональные процессы
3. Регион — адаптирует под местную специфику
4. Муниципалитет — исполняет

Три типа связей:

• Методологическая (федерация разрабатывает типовые модели)
• Бюджетная (бюджеты процессов формируются снизу вверх)
• Информационная (единая суверенная ИТ-платформа)

Дорожная карта внедрения — 5 этапов на 5–7 лет:

1. Пилот (3–5 регионов)
2. Тиражирование (15–20 регионов)
3. Институционализация (нормативное закрепление)
4. Полный охват
5. Непрерывное совершенствование

Информационная безопасность как сквозной процесс#

Три контура защиты:

1. Защита данных — физическая и кибернетическая (шифрование, фаерволы)
2. Защита процедур — встраивание требований безопасности в каждый процесс (правило двух подписей, верификация данных)
3. Защита смыслов — методологическая работа на первом и втором приоритетах

Шесть приоритетов информационной безопасности:

• Мировоззренческая безопасность — защита картины мира
• Хронологическая безопасность — защита исторической памяти
• Фактологическая безопасность — защита достоверности данных
• Экономическая безопасность — защита ресурсной базы
• Демографическая безопасность — защита человеческого потенциала
• Силовая безопасность — защита от физических и кибернетических атак

Кейс: синхронизация федеральных требований с региональными возможностями#

Исходная ситуация: Федеральный Минтранс ввёл новый стандарт оснащения дорог. Регион не мог выполнить требование в полном объёме — разрыв 14 млрд рублей.

Решение: временный расширенный тандем «Регион — Федерация», альтернативная траектория достижения цели (80% смертей — на 20% дорог → концентрация ресурсов на опасных участках).

Результаты: смертность — минус 18%, незавершёнка — ноль, модель стала стандартом для других регионов.

Глава 22. Стратегическая сессия по развитию региона: полный цикл#

Разбиение задачи на блоки и создание тандемов#

Семь блоков:

1. Экономика и финансы
2. Социальная сфера
3. Инфраструктура
4. Пространственное развитие
5. Демография и человеческий капитал
6. Безопасность
7. Управление

Для каждого блока — тандем из двух экспертов с взаимодополняющей оптикой.

Параллельная работа тандемов: семь встреч за две недели#

Межтандемная стыковка: согласование блоков#

Два этапа:

1. Попарные стыковки смежных блоков (день 1)
2. Общая стыковочная сессия (день 3)

На выходе: сводная карта стратегии — семь согласованных проектов, матрица стыков, сводный бюджет, сводный дашборд.

Итоговая сессия: голосование за целостную концепцию#

Пакетное голосование: один вопрос — «Согласны ли вы с целостной концепцией?» Квалифицированное большинство — 2/3 голосов.

Глава региона — хранитель концептуальной цели, а не арбитр в спорах.

Расщепление концепции на дорожную карту#

Семь элементов дорожной карты:

1. Концептуальная цель процесса
2. Целевые показатели (Выработка, Запасы, Операционные расходы)
3. BPMN-диаграмма целевого состояния
4. Перечень изменений
5. Матрица ответственности
6. График реализации
7. Бюджет процесса

Каскадирование: стратегия → дорожная карта → регламенты → горизонтальные соглашения → динамические должностные инструкции.

Трёхуровневый мониторинг: еженедельный (показатели), ежемесячный (совет владельцев), ежеквартальный (стратегический обзор).

Часть VII. Программа и методика подготовки управленцев нового типа#

Глава 23. Почему традиционная подготовка кадров не работает#

Разрыв между системой образования и потребностями процессного управления#

Функциональное мышление vs процессное:

Шесть приоритетов как каркас образовательной программы#

Инструменты без мировоззрения опасны. Обучение BPMN и KPI без понимания цели и ценности ведёт к имитации.

Концепция кадрового суверенитета#

Принцип: ключевые позиции в системе процессного управления закрываются людьми, выращенными внутри системы, а не купленными на рынке.

Мировой опыт:

• Франция — ENA (Национальная школа администрации)
• Китай — система партийных школ
• Япония — пожизненный найм и ротация
• Россия — программа «Время героев»

Профессиональная элита в новой системе — уважение и ответственность, а не привилегии.

Глава 24. Программа подготовки: от исполнителя до наставника федерального уровня#

Модульная структура: шесть уровней — шесть приоритетов#

Общая продолжительность: 1 год (интенсивный) / 1,5 года (распределённый).

Сквозной принцип: модули проходятся последовательно. Пропуск модуля невозможен.

Траектории роста: пять уровней#

Общий путь — 15–20 лет. Быстрые карьеры невозможны — и это защита от дилетантов.

Практический проект как обязательный элемент обучения#

Шесть требований к проекту:

1. Реальность — действующий процесс
2. Измеримость — результат в цифрах
3. Личный вклад — основной исполнитель
4. Применение методологии — BPMN, 3 показателя, 6 приоритетов
5. Документация — оформленный отчёт
6. Защита перед комиссией

Глава 25. Социальный лифт: как кадры с мест доходят до федерального уровня#

Единый реестр сертифицированных специалистов#

Пять блоков информации:

1. Идентификационный — ФИО, регион, должность
2. Квалификационный — уровень сертификации, дата переаттестации
3. Проектный — перечень защищённых проектов с результатами
4. Результатный — показатели процессов, динамика
5. Наставнический — список учеников

Привязка к результатам, а не к выслуге. Сертификат подтверждается или отзывается каждые два года по показателям процессов.

Механизмы ротации и карьерного роста#

Три принципа:

1. Не менее двух лет на каждом уровне — минимальный срок для прохождения полного цикла управления
2. Горизонтальная ротация — расширение оптики, перенос практик, профилактика местничества
3. Вертикальное продвижение через конкурсы, а не через лояльность

Наставничество как социальный лифт#

Четыре ступени наставничества:

Наставничество — это измеримый вклад в кадровый суверенитет. Статус подтверждается результатами учеников.

Защита от «потолка»#

Три пути горизонтального роста:

1. Экспертные позиции — ведущий аналитик, главный эксперт кластера, федеральный эксперт
2. Наставничество — альтернативная карьерная лестница
3. Проектная мобильность — сложные проекты в других регионах и отраслях

Процессный офис — инкубатор талантов, а не ссылка для «списанных» управленцев.

Глава 26. Инфраструктура обучения#

Региональные и федеральный центры процессного управления#

Региональные центры (4 функции):

1. Стажировочная площадка
2. Учебный центр
3. Методологический центр
4. Центр сертификации

Федеральный центр (5 функций):

1. Методологическая — разработка стандартов
2. Образовательная — подготовка преподавателей
3. Сертификационная — сертификация уровней 3–5
4. Исследовательская — анализ данных, библиотека проектов
5. Координационная — межрегиональные проекты, ротация

Связи между центрами: методологическая вертикаль, кадровая ротация, единая цифровая платформа.

Цифровая платформа обучения#

Четыре модуля с встроенным ИИ:

Финансирование: инвестиции в кадры как незаменимое направление#

Окупаемость: 600 тыс. рублей на обучение владельца процесса → 12 млн рублей экономии в год. Двадцатикратная окупаемость.

Бюджет на обучение — категория А (незаменимое направление). Три критерия: необратимость, цепная реакция, пороговый эффект.

Три источника финансирования:

1. Бюджеты процессов (статья «Подготовка кадров»)
2. Региональный фонд кадрового суверенитета
3. Федеральные субсидии

Контроль эффективности: привязка к проектам, мониторинг окупаемости, переаттестация.

Глава 27. Кадровый суверенитет как условие суверенитета государственного#

Шесть приоритетов кадрового суверенитета#

Доверие людей к системе через публичность результатов#

Когда система прозрачна:

• Видны не только результаты, но и люди, которые за них отвечают
• Видно, что эти люди — профессионалы, а не назначенцы
• Государство перестаёт быть «они» и становится «мы»

Главный итог кадрового суверенитета: не просто эффективное управление, а восстановление доверия между обществом и государством.

Все материалы по теме#