Title here
Summary here
Как лечить бюджетный процесс: почему голосование по ведомствам разрушает регион
29 июля 2026 г. Управление, Государственное управление, Методология Игорь Краев10
Законодательное собрание принимает бюджет, в котором каждое ведомство «выбивает» себе финансирование под свои KPI. Но регион — не сумма ведомств. Это единый организм. Если недофинансировано хотя бы одно направление, страдает вся система. Как перейти от голосования к балансировке — в экспертном мнении Игоря Краева.
Каждый год в законодательных собраниях регионов и в Государственной Думе происходит один и тот же ритуал. Министерства и ведомства защищают свои бюджеты. У кого больше политического влияния, у кого большинство в профильном комитете, у кого сильнее лоббистский ресурс — тот и получает финансирование. Остальные дофинансируются по остаточному принципу.
Результат известен. Минстрой построил жильё, но Минэнерго не подвело сети. Минсельхоз собрал урожай, но Минтранс не обеспечил логистику. Минздрав закупил оборудование, но Минобразования не подготовило специалистов, которые будут на нём работать. Каждое ведомство отчиталось об освоении своего куска бюджета, а регион в целом — не достиг цели.
Эта статья — о том, как лечить бюджетный процесс. Почему голосование по ведомственным бюджетам разрушает целостность региона. Почему бюджет нельзя «резать по кускам» и «принимать большинством голосов». И как перейти к межведомственному процессному бюджетированию, основанному на балансе всех направлений.
Организм, а не сумма органов
Есть старая аналогия, которая лучше всего объясняет, что такое регион или государство как система. Это аналогия с живым организмом.
Организм человека состоит из органов. Сердце, лёгкие, печень, почки, мозг. У каждого своя функция. Но организм — это не сумма органов. Это единая система, в которой все органы связаны кровотоком, нервными импульсами, гормональными сигналами. Если отказал один орган — страдают все. Если сердце не качает кровь, лёгкие не получают кислород, мозг отключается через минуты. Организм не может «частично функционировать». Он либо жив, либо мёртв.
Теперь посмотрим на регион. Министерство строительства — это «скелет». Министерство транспорта — «кровеносная система». Министерство энергетики — «нервная система». Министерство сельского хозяйства — «пищеварительная система». Министерство образования — «мозг», который готовит кадры для всех остальных. Министерство здравоохранения — «иммунная система». У каждого своя функция. Но регион — это не сумма министерств. Это единая система, в которой все министерства связаны сквозными процессами.
Если Минстрой построил жильё, а Минэнерго не подвело сети — это как если бы сердце качало кровь, но сосуды были перекрыты. Организм погибнет. Регион получит недоступное жильё и недовольных жителей.
Если Минздрав закупил оборудование, а Минобразования не подготовило специалистов — это как если бы иммунная система выработала антитела, но доставить их к очагу инфекции некому. Регион получит дорогостоящее оборудование, которое простаивает.
Из аннотации к книге Норберта Винера «Кибернетика и общество»
«Управление любой системой — будь то живой организм, техническое устройство или общественная формация, — подчиняется одним и тем же универсальным законам» .
— Норберт Винер, отец кибернетики
Бюджет как рацион: почему нельзя «резать по кускам»
Теперь представьте, что бюджет региона — это рацион питания организма. Минстрой говорит: «Мне нужны белки, дайте 30 процентов бюджета». Минэнерго говорит: «Мне нужны углеводы, дайте 25 процентов». Минздрав говорит: «Мне нужны жиры, дайте 20 процентов». Остальным — что останется.
Законодательное собрание голосует. У Минстроя большинство в профильном комитете — он получает свои 30 процентов. У Минздрава сильное лобби — он получает 20 процентов. Минтранс в меньшинстве — ему дают 10 процентов вместо запрошенных 15.
Что происходит дальше? Организм получает избыток белков и жиров при нехватке углеводов. Он не может построить ни одной полноценной клетки. Он заболевает.
То же самое происходит с регионом. Минстрой построил квадратные метры, но Минтранс не построил дороги. Минздрав закупил оборудование, но Минобразования не подготовило кадры. Регион получает набор «освоенных бюджетов», но не получает результата.
И вот здесь — самый важный момент. Бюджет, свёрстанный ведомствами под их локальные KPI и принятый большинством голосов, не может быть сбалансированным по определению. Потому что каждое ведомство оптимизирует свой кусок. А сумма локальных оптимумов не равна глобальному оптимуму. Более того, она почти всегда ему противоречит.
Принцип незаменимых аминокислот: урок из биологии
В биологии есть понятие незаменимых аминокислот. Это аминокислоты, которые организм не может синтезировать сам и должен получать с пищей. Если в рационе не хватает хотя бы одной незаменимой аминокислоты — организм не построит неполноценный белок. Он вообще не построит никакой белок. Процесс синтеза остановится.
Регион устроен точно так же. У него есть «незаменимые направления». Энергетика. Транспорт. Образование. Здравоохранение. Безопасность. Если хотя бы одно из них недофинансировано, остальные не могут функционировать полноценно. Нельзя построить «неполноценный регион». Можно построить только больной регион.
Но существующий бюджетный процесс игнорирует этот принцип. Он исходит из того, что направления можно финансировать «пропорционально» или «по остаточному принципу». Что можно «немного урезать» образование и «немного добавить» строительству. Что можно «временно недофинансировать» транспорт, потому что «сейчас не до этого».
Это ошибка. Нельзя «немного урезать» незаменимое направление. Это как «немного урезать» подачу кислорода в организме. Организм не станет «немного менее здоровым». Он умрёт.
Кто должен составлять бюджет: не ведомства, а межведомственные специалисты по процессному управлению
Из этого следует жёсткий вывод. Бюджет не должны составлять ведомства. Потому что каждое ведомство — это «лоббист своего органа». Оно будет запрашивать финансирование под свои локальные KPI, не заботясь о балансе системы в целом.
Бюджет должны составлять межведомственные специалисты по процессному управлению. Кто это такие?
Это люди, которые:
- Не привязаны ни к одному ведомству. Они не заинтересованы в том, чтобы Минстрой получил больше, а Минздрав меньше. Их интерес — сбалансированная система.
- Видят сквозные процессы, а не ведомственные функции. Они понимают, что «комплексная готовность микрорайона» — это не только Минстрой, но и Минэнерго, и Минтранс, и Минобразования. И они планируют финансирование всех участников этого процесса синхронно.
- Оперируют тремя сквозными показателями. Выработка, Запасы, Операционные расходы — для них это не абстракция, а критерий правильности любого бюджетного решения. Каждая статья расходов оценивается по тому, увеличит ли она Выработку, снизит ли Запасы, сократит ли Операционные расходы.
- Понимают принцип незаменимых направлений. Они знают, что есть направления, которые нельзя «урезать» или «отложить на потом», потому что это разрушит всю систему. И они защищают эти направления не потому, что «так хочет министр», а потому что этого требует баланс системы.
Как это работает на практике: процессное бюджетирование
Процессное бюджетирование — это не просто «другой способ считать деньги». Это другая логика составления бюджета.
Шаг 1. Определяется цель региона на бюджетный период
Цель формулируется в трёх сквозных показателях: увеличить Выработку на X процентов, снизить Запасы на Y процентов, сократить Операционные расходы на Z процентов. Это не «план мероприятий». Это измеримые цифры.
Шаг 2. Выявляются ограничения системы
Межведомственная команда анализирует: какие направления сейчас являются «узким местом»? Где недофинансирование создаёт риски для всей системы? Может быть, это транспортная инфраструктура, без которой продукция не доходит до потребителя. Может быть, это энергетика, без которой новые микрорайоны не подключаются к сетям. Может быть, это образование, без которого через пять лет некому будет работать.
Шаг 3. Определяются «незаменимые направления»
Это направления, которые нельзя финансировать по остаточному принципу. Их минимальный уровень финансирования рассчитывается не от «запроса ведомства», а от объективной потребности системы. Если Минтрансу нужно 15 процентов бюджета для поддержания дорожной сети в нормативном состоянии, он должен получить эти 15 процентов — не потому что «министр попросил», а потому что без этого через год начнутся аварийные ремонты, которые обойдутся втрое дороже.
Шаг 4. Оставшийся бюджет распределяется по сквозным процессам
После того как «незаменимые направления» получили минимально необходимый уровень финансирования, оставшиеся средства распределяются не по ведомствам, а по сквозным процессам. Процесс «Комплексная готовность микрорайонов» получает финансирование, которое распределяется между Минстроем, Минэнерго, Минтрансом и Минобразования синхронно. Нельзя профинансировать Минстрой и «пока отложить» Минэнерго. Это нарушит баланс процесса.
Шаг 5. Бюджет принимается или не принимается целиком
Голосование по ведомственным статьям не допускается. Бюджет — это единый документ, в котором все статьи сбалансированы. Законодательное собрание может принять его целиком или отклонить целиком. Но оно не может «добавить Минстрою за счёт Минздрава», потому что это разрушит баланс. Добавили Минстрою — Минздрав не дофинансирован — через год рост заболеваемости снизит производительность труда — Выработка упадёт.
Что меняется в поведении депутатов и министров
Когда бюджет составляется по процессному принципу, меняется сама природа бюджетных слушаний.
Депутат перестаёт быть «лоббистом своего ведомства». Он не может «выбить» дополнительное финансирование для Минстроя, потому что это автоматически означает изъятие средств у другого направления, а это нарушит баланс. Он вынужден рассматривать бюджет как единый документ.
Министр перестаёт «защищать свой бюджет». Его задача — не «получить больше», а «обосновать, как его ведомство впишется в сквозные процессы и какой вклад внесёт в общую цель». Если министр не может этого обосновать, его ведомство не получает финансирования — не потому что «кто-то против», а потому что оно не нужно для достижения цели.
Бюджетные слушания превращаются из политического торга в инженерную балансировку. Вместо «дайте нам больше, потому что мы важнее» — «вот сквозной процесс, вот его целевые показатели, вот необходимый уровень синхронного финансирования всех участников».
Ответы на вопросы
Кто такие «межведомственные специалисты по процессному управлению» и где их взять?
Это новая профессия на стыке государственного управления, системного анализа и теории ограничений. Сегодня таких специалистов практически не готовят — ни управленческие, ни экономические вузы.
Где их взять:
- Сформировать из действующих сотрудников. В каждом министерстве есть люди, которые мыслят не ведомственно, а системно. Их нужно выявить, обучить методологии процессного управления и вывести из подчинения ведомствам — в межведомственный центр.
- Привлечь внешних экспертов. На этапе перехода к процессному бюджетированию межведомственная команда может быть сформирована с участием внешних консультантов, владеющих методологией. Постепенно они передадут компетенции внутренней команде.
- Создать Процессный офис региона. Постоянно действующий орган из 7–10 человек, который не зависит ни от одного ведомства, подчиняется напрямую губернатору и отвечает за балансировку бюджета по сквозным показателям.
Не приведёт ли это к диктату Процессного офиса над министерствами?
Процессный офис не указывает министерствам, как им работать. Он балансирует финансирование между ними так, чтобы система в целом достигала цели.
Министр сохраняет всю полноту ответственности за своё направление. Он сам решает, как распорядиться выделенными средствами внутри ведомства. Но он не может «выбить» дополнительное финансирование за счёт другого министерства — потому что это нарушит баланс, и Процессный офис этого не допустит.
Это не диктат. Это инженерная балансировка. Процессный офис — не «надзиратель», а «настройщик» системы. Он обеспечивает, чтобы все направления были профинансированы синхронно и в необходимом объёме.
Что делать, если законодательное собрание отклонило бюджет?
Если бюджет отклонён, он возвращается в Процессный офис на перебалансировку. Процессный офис пересчитывает параметры — возможно, цель была слишком амбициозной для имеющихся ресурсов — и представляет новый вариант.
Важно: законодательное собрание не может «поправить» бюджет, добавив или урезав отдельные статьи. Оно может только принять или отклонить целиком. Это жёсткое правило защищает целостность бюджета как сбалансированного документа.
Почему это правильно? Потому что поправка к одной статье разрушает баланс всей системы. Депутат, предлагающий «добавить Минстрою за счёт Минздрава», не видит всей картины. Он видит только свой округ, где нужно построить школу. А то, что через год из-за недофинансирования Минздрава вырастет заболеваемость и упадёт производительность труда — этого он не видит. Процессный офис видит.
Как быть с федеральными мандатами — когда регион обязан финансировать определённые направления по требованиям федерального центра?
Федеральные мандаты — это часть «незаменимых направлений». Они должны быть профинансированы в обязательном порядке — не потому что «Москва сказала», а потому что они являются условием функционирования системы.
Проблема не в мандатах как таковых, а в том, что они часто не сбалансированы с ресурсами региона. Федеральный центр требует построить школы по новым стандартам, но не учитывает, что в регионе нет строительных мощностей. Это создает разрыв между мандатом и возможностью его исполнить.
Процессное бюджетирование не отменяет федеральные мандаты, но оно делает видимым их влияние на баланс системы. Если мандат требует финансирования, которое разрушает баланс, Процессный офис может предъявить федеральному центру расчёт: «Мы выполним этот мандат, но тогда мы не сможем профинансировать транспорт, и через год потери бюджета от разрушения дорог превысят выгоду от выполнения мандата».
Главный вывод
Бюджетный процесс в его нынешнем виде — это не инструмент достижения целей региона. Это инструмент политического торга между ведомствами, обладающими разным влиянием. Результат этого торга — не сбалансированная система, а набор «освоенных бюджетов», сумма которых не равна общему успеху.
Процессное бюджетирование заменяет политический торг инженерной балансировкой. Оно исходит из того, что регион — это единый организм, а не сумма органов. Что бюджет — это рацион, который должен содержать все незаменимые компоненты. Что голосование по статьям разрушает целостность, и бюджет должен приниматься или отклоняться целиком.
Это не утопия. Это инженерная задача. И она решаема.
Готовы обсудить ваш регион
Мы помогаем субъектам федерации проектировать и внедрять процессное бюджетирование — от диагностики текущей системы до запуска Процессного офиса и обучения межведомственной команды.
Запишитесь на консультацию — разберём текущий бюджетный процесс и спроектируем переход к балансировке по сквозным показателям.
Все материалы по теме
| Материал | Описание | Ссылка |
|---|---|---|
| Что такое процессный подход | Методология: три показателя, пять шагов, ограничение системы | Читать |
| Универсальные единицы KPI | Как измерить эффективность там, где деньги врут | Читать |
| Почему ведомства отчитываются об успехах, а регион не растёт | О сквозных показателях эффективности | Читать |
| 36 процессов регионального управления | Межотраслевая процессная модель региона | Читать |
| Процессное управление под ключ | Комплексная услуга внедрения | Читать |